Budget par ordonnances, 49.3, loi spéciale : comment le gouvernement peut faire passer le budget 2027 sans majorité

Le budget 2027 a été rejeté à l’Assemblée nationale et rien ne garantit qu’un compromis émerge après son passage au Sénat. Pour doter le pays d’un budget avant le 1er janvier, le gouvernement de Sébastien Lecornu dispose de trois outils : le 49.3, la loi spéciale et, fait inédit, les ordonnances budgétaires prévues par la Constitution. Comment fonctionnent-ils et quels risques comportent-ils ?

Le 49.3 : adopter le budget sans vote

L’article 49, alinéa 3, de la Constitution permet au gouvernement d’engager sa responsabilité sur un texte, qui est alors considéré comme adopté, sauf si une motion de censure est votée par la majorité absolue des députés, soit 289 voix. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, son usage est limité à un texte par session, mais il reste illimité pour les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale.

Sébastien Lecornu en a déjà fait l’expérience. Après avoir promis en octobre 2025 de renoncer à cet outil, il l’a utilisé pour faire adopter le budget 2026 en nouvelle lecture. Les deux motions de censure déposées alors avaient recueilli 267 voix pour celle de la gauche et 140 pour celle du Rassemblement national et de ses alliés, loin des 289 nécessaires, le PS et LR ayant refusé de s’y associer.

La loi spéciale : un budget minimal

Si aucun budget n’est adopté à temps, le gouvernement peut faire voter une loi spéciale. Ce texte court l’autorise à continuer à percevoir les impôts existants et à payer les dépenses indispensables, comme les salaires des fonctionnaires, sur la base du budget précédent. Il ne permet en revanche ni nouvelles mesures, ni économies, ni mesures fiscales nouvelles. Le budget doit ensuite être repris dès janvier.

Cette procédure a déjà servi, notamment fin 2024, après la censure du gouvernement de Michel Barnier. Pour l’exécutif, elle aurait un inconvénient majeur : les mesures annoncées lors de la conférence sociale du 9 novembre, qui passent par le budget, ne pourraient pas entrer en vigueur au 1er janvier.

Les ordonnances : une arme jamais utilisée

L’article 47 de la Constitution prévoit une voie plus radicale. Si le Parlement ne s’est pas prononcé sur le projet de loi de finances dans un délai de 70 jours après son dépôt, ses dispositions peuvent être mises en vigueur par ordonnance. L’article 47-1 prévoit un mécanisme comparable, au bout de 50 jours, pour le budget de la Sécurité sociale. Concrètement, le gouvernement pourrait appliquer son projet initial sans vote du Parlement.

Ces ordonnances n’ont jamais été utilisées sous la Ve République. Leur usage soulèverait des questions juridiques inédites, notamment sur la possibilité de reprendre ou non les modifications votées par les parlementaires : a priori, le texte initial ne pourrait pas être amendé. Le député Charles de Courson (Liot) y voit déjà « une privation des droits des parlementaires », et une motion de censure serait déposée si le gouvernement choisissait cette voie.

Un choix politique à haut risque

Selon l’AFP, Matignon a fixé une échéance en « décembre » pour un compromis, et les ordonnances ne sont envisagées que si les débats s’enlisent. Au Sénat, le président de la commission des Affaires sociales, Philippe Mouiller (LR), souhaite éviter cette solution en obtenant des concessions si le gouvernement passe par le 49.3. Le président du Sénat, Gérard Larcher, appelle de son côté à un « sursaut collectif » pour éviter une « crise financière ».

À six mois de l’élection présidentielle, aucune option n’est indolore. Le 49.3 expose à la censure, la loi spéciale reporte les problèmes à janvier, et les ordonnances créeraient un précédent institutionnel. C’est ce dilemme que devra trancher Sébastien Lecornu à l’issue de l’examen du budget 2027 au Sénat, le 9 décembre.